近日，最高人民檢察院以行政生效裁判監督為主題發布第五十八批指導性案例，指導、引領各級檢察機關進一步提高行政生效裁判監督案件辦理質效。該批指導性案例均為檢察機關向人民法院提出抗訴、再審檢察建議的案件，其中有3件案件由最高檢提出抗訴。記者發現，在該批5起指導性案例中有3起與農民群眾生活相關，為給農民群眾答疑解惑，本報對這三起案件進行梳理解讀。
農村獨生子女家庭應獲多少征地補償？
曹某一家戶籍在河南省某市某區某街道辦事處某村。2012年3月，某區政府成立某村城中村改造項目指揮部（以下簡稱“指揮部”），具體實施改造工作。12月9日，指揮部公示《某村城中村改造搬遷補償安置方案》。同日，某村黨支部、村民委員會、村務監督委員會根據安置方案制定《某村城中村改造安置補償補充規定》，其中明確“房屋安置：享受村民福利待遇人員，人均安置建筑面積200平方米”。同年12月30日，曹某分別與指揮部、某村村民委員會簽訂搬遷補償安置協議書，就人均安置建筑面積200平方米等房屋搬遷補償安置事宜達成一致意見。
2013年9月，曹某夫妻又與指揮部簽訂《改造項目搬遷補償安置協議》（以下簡稱《協議》）。協議主要內容為：曹某一戶為“父母一方或雙方享受村民福利待遇且已領取《獨生子女父母光榮證》”的獨生子女家庭，選擇獲得獎勵安置房建筑面積共計100平方米。《中華人民共和國人口與計劃生育法》（2002年）規定，獨生子女父母按照國家和省、自治區、直轄市的有關規定享受獎勵。《河南省人口與計劃生育條例》（2011年修正，以下簡稱《條例》）第三十七條規定：“凡領取《獨生子女父母光榮證》的，憑證享受下列待遇：……（三）按人分配城鎮拆遷安置、移民搬遷安置、新農村建設安置、集體經濟收入、集體福利、征地補償等經濟利益時，獨生子女家庭多分一人份”。據此，曹某認為，《協議》內容不符合《條例》關于獨生子女家庭在按人分配征地補償等經濟利益時“多分一人份”的規定。
2016年9月，曹某夫妻及兒子、兒媳將某區政府和某街道辦事處訴至某市中級人民法院，要求某區政府依法執行《條例》的規定，另外補償安置房建筑面積100平方米，并支付多一人份拆遷過渡費62400元。某市中級人民法院一審判決駁回曹某等的訴訟請求。曹某等不服一審判決，提起上訴。河南省高級人民法院二審判決駁回上訴，維持原判。曹某等申請再審，被最高人民法院裁定駁回再審申請。
曹某一家以及具有相同情形的4戶家庭分別向河南省人民檢察院申請監督。河南省人民檢察院依法審查后，將上述5個案件提請最高人民檢察院抗訴。檢察機關經閱卷、聽取當事人意見，認為本案當事人雙方對事實認定存在較大爭議，對原審裁判、被訴行政行為適用法律法規是否錯誤存在嚴重分歧。2019年10月，最高人民檢察院決定舉行公開聽證，邀請人民監督員、法學專家擔任聽證員，邀請部分全國人大代表、省人大代表、省衛健委有關人員旁聽。經聽證查明，曹某夫妻在《協議》上簽字時并未充分了解相關獎勵規定的內容，對沒有獲得足額獎勵不知情，不存在自愿放棄獎勵的意思表示。聽證員一致認為，案涉城中村改造中的拆遷補償應當執行《條例》有關計劃生育獎勵的規定。
最高人民檢察院審查認為，本案的爭議焦點是曹某夫妻簽訂《協議》的行為能否視為其對《條例》規定的行政獎勵的放棄。第一，某區政府與曹某夫妻簽訂的《協議》，名為“協議”，實為單方行政決定。某區政府從未表示依據《條例》規定給予曹某家庭200平方米安置房或貨幣獎勵，而以“協議”方式給付曹某家庭100平方米半人份安置房獎勵，屬于未經協商減損曹某家庭的合法權益。第二，《條例》依據《中華人民共和國人口與計劃生育法》制定的確定性獎勵標準，行政機關應當不折不扣地執行，行政相對人放棄該權利應當以明示的方式作出意思表示。在某區政府未告知曹某家庭有權獲得“多分一人份”獎勵的情形下，曹某等并不知曉其享有獲得200平方米安置房或貨幣獎勵的申請資格。以曹某夫妻在《協議》上的簽字認定曹某等與指揮部自愿“達成一致意見”，與客觀事實不符。因此，曹某夫妻在《協議》上簽字的行為，不能作為認定或者推定曹某等自愿放棄行政獎勵的事實依據。
2021年8月30日，最高人民檢察院對包括曹某家庭在內的同村5戶獨生子女家庭申請監督案向最高人民法院提出抗訴。2022年4月25日，最高人民法院采納抗訴意見，指令河南省高級人民法院對曹某家庭等5案進行再審。其間趙某等同村11戶獨生子女家庭基于同樣的事實和理由申請檢察機關監督。最高人民檢察院就該11案向最高人民法院提出類案檢察建議，最高人民法院指令河南省高級人民法院將曹某、趙某等16案合并審理。再審過程中，最高人民法院、最高人民檢察院、河南省高級人民法院、河南省人民檢察院共同開展行政爭議實質性化解工作。曹某等16戶與某區政府簽訂協議，某區政府按照《條例》規定的獎勵標準，以經濟補償方式履行了獎勵的法定義務。2023年8月24日，曹某等16戶撤回再審請求，河南省高級人民法院裁定終結再審程序。
三個村爭奪十余年的林地應歸誰？
2015年11月，甲村第1-4村民小組（以下簡稱甲村）與乙村第3-6、10、11村民小組（以下簡稱乙村）、丙村第1-19村民小組（以下簡稱丙村）因山林權屬糾紛均向湖南省某縣人民政府提出山林權屬確權申請，并各自提供了林權證等相應憑證。甲村稱要求確權的爭議林地為該村“飛地”（歸屬于甲村但不與甲村毗連的土地）的一部分，并提供了標有“甲村（飛）”字樣的某縣土地利用現狀圖、爭議林地出租給案外人的合同等，證明其對爭議林地有經營管理事實，某縣人民政府未予采信。2016年8月1日，某縣人民政府作出案涉山林權屬行政裁決，將爭議林地確權給乙村和丙村共同所有。甲村不服，向某市人民政府申請行政復議，某市人民政府作出復議決定予以維持。甲村提起行政訴訟，請求撤銷案涉行政裁決及復議決定，判決將爭議林地歸甲村所有。2017年5月11日，某市中級人民法院作出一審判決，駁回甲村的訴訟請求，理由為：乙村、丙村提供的1982年57號、116號、114號、95號山林權證要素齊全，已依法頒發，可以作為確權依據；乙村、丙村提供了雙方的《土地權屬爭議書》《爭議示意圖》及《土地權屬認定書》《示意圖》，可以看出爭議林地不在甲村一側，乙村與丙村簽訂了《補充協議》自愿對案涉爭議林地共同所有；甲村提供的1982年山林權證雖涵蓋了爭議林地，但該證無編號、未經填證人簽字和填證機關蓋章，且應發給山林權人的一聯和存根聯均存于檔案館，未頒發給甲村，故該證未經某縣人民政府依法核發，系無效的林權證。某縣人民政府作出的行政裁決事實清楚，證據確鑿，某市人民政府復議維持并無不當。甲村上訴、申請再審均被人民法院以相同理由駁回。
甲村不服人民法院生效判決，向湖南省人民檢察院申請監督。湖南省人民檢察院經審查，于2021年7月19日提請最高人民檢察院抗訴。
圍繞爭議焦點，檢察機關依法開展調查核實工作，查明：1. 乙村114號山林權證填證機關未蓋章，丙村95號山林權證應發給山林權人的一聯仍存于縣檔案局，案涉林權證全部從縣檔案局復印，爭議各方均不能提供原件。2. 某縣1982年制作的林權證普遍存在無編號、無填寫人、發給山林所有權單位一聯未撕、空白證有公社及縣政府蓋章等瑕疵，存在先將已蓋好人民政府和公社印章的空白林權證發給各村，然后由各村自行填寫的情形。3. 《土地權屬爭議書》《爭議示意圖》及《土地權屬認定書》《示意圖》系由某鄉人民政府作出。乙村與丙村達成的《補充協議》系爭議發生后達成，未經甲村同意。4. 全國第一次土地調查（1984年—2009年）及第二次土地調查（2009年—2018年）的地籍資料載明，案涉“飛地”權利所有人為甲村。5. 某縣原國土資源局2004年9月19日制作了《飛地面積通知書》、某市原國土資源局于2004年10月25日制作了《飛地權屬、面積認定通知書》，并送達甲村和丙村蓋章確認。某縣人民政府2004年12月制作了案涉“飛地”及乙村、丙村集體土地所有權證，但均未下發。某縣2019年土地利用現狀圖有一地塊標注了“甲村（飛）”。6. 甲村在爭議林地上建有兩棟平房，一棟建于20世紀50年代，當時用于養牛；另一棟建于2000年左右，2006年至2012年出租給案外人用于養牛。前述相關證據載明的案涉“飛地”面積、形狀、位置相互印證，與本案爭議林地重疊。
檢察機關依法調取了以上查明事實所涉及的1982年部分林權證、某縣土地利用現狀圖、土地調查的地籍資料、《飛地面積通知書》、集體土地所有權證等證據材料。
最高人民檢察院審查后認為：第一，原生效判決認定事實的主要證據不足。根據《林木林地權屬爭議處理辦法》相關規定，調解處理林權爭議，應當尊重歷史和現實情況。該案中沒有證據證明乙村、丙村持有的林權證均已依法送達，對同樣存在要素不全或未頒發情形的林權證，人民法院認定乙村、丙村案涉林權證合法且已依法頒發，否定甲村案涉林權證效力，忽視了1982年“林業三定”（穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制）時期該縣制證發證的客觀歷史情況。《土地權屬爭議書》《爭議示意圖》及《土地權屬認定書》《示意圖》由不具備處理權限的鄉政府作出，作出的主體不合法，不具備法律效力，且與“飛地”山林權屬認定沒有關聯。第二，檢察機關依法調取的證據足以推翻原生效判決。某縣土地利用現狀圖、全國土地調查的地籍資料、“飛地”有關憑證、“飛地”的權屬證書及附圖、乙村和丙村的土地權屬證書及附圖等證據顯示，案涉“飛地”在面積、形狀、位置、權利人上均一致，爭議林地大部分在“飛地”內。某縣自然資源局亦認為2004年制作的集體土地所有權證雖然不能作為單獨確權的權屬依據，但其所登記的界址、面積可以作為確權的參考資料。甲村提供的證據亦能證明其對部分爭議林地具有經營管理的事實，乙村和丙村未能提供經營管理的證據。2021年11月24日，最高人民檢察院向最高人民法院提出抗訴。
2022年6月28日，最高人民法院指令湖南省高級人民法院再審。2023年2月9日，再審法院采納檢察機關的抗訴意見并作出再審判決，指出某縣人民政府將爭議林地確權為乙村和丙村所有依據不足，某市人民政府復議予以維持不當，判決撤銷原一審、二審判決，撤銷案涉權屬糾紛處理決定，責令某縣人民政府自該判決生效之日起六個月內重新作出處理決定。2023年12月5日，在湖南省高級人民法院和湖南省人民檢察院共同推動下，某縣人民政府重新作出山林權屬爭議處理決定，將爭議林地靠近乙村和丙村的304畝確權給乙村與丙村共同所有，剩余約405畝確權給甲村所有，各村未再提出異議。
針對本案反映出的某縣林地所有權證制證、發證不規范的問題，檢察機關與某縣人民政府座談，并提出檢察建議，督促其對已經制作但未下發的權證進行清理，對仍存在權屬爭議的依法確權后發證，從源頭上減少山林權屬糾紛的發生。某縣人民政府采納檢察建議，逐一核實，清理林權證制發中存在的問題。
村委會上報宅基地申請是村民自治行為嗎？
2020年5月7日，錢某向上海市某區某村民委員會（以下簡稱某村委會）提交書面建房申請。同年5月13日，某村委會出具《情況說明》，告知錢某其妻子已經因動遷安置擁有一處宅基地，建房申請與當前政策相悖。后某村委會對錢某的建房申請未予上報。錢某認為某村委會未予上報的行為損害其合法權益，起訴至某區人民法院，請求判令某村委會依法履行張榜公布、簽署意見及報送某鎮政府審批的法定職責。
2021年3月30日，某區人民法院認為，某村委會對村民申請建房行使的相關職能系集體經濟組織內的審查程序，屬于村民自治行為，并非行政主體實施的行政行為，未對錢某行政法上權利義務產生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。裁定駁回錢某起訴。錢某不服，提起上訴。2021年8月25日，某中級人民法院駁回上訴，維持一審裁定。錢某申請再審未獲支持。錢某不服生效裁定，向上海市檢察院某分院申請監督。
上海市檢察院某分院調取法院卷宗，聽取雙方當事人意見，對案件事實及法律爭議全面審查。查明：第一，村委會受理、初步審查并上報宅基地申請的依據來源于地方性法規及規章。上海市人大常委會制定的《上海市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第三十六條第二款規定，農村村民申請住宅用地，應當經書面征求村委會或者村民小組意見。上海市人民政府制定的《上海市農村村民住房建設管理辦法》第十七條規定，村委會接到農戶建房申請后，應當將相關信息張榜公布。公布期間無異議的，村委會應當在申請表上簽署意見后，連同建房申請人的書面申請報送鄉（鎮）人民政府；公布期間有異議的，村委會應當召集村民會議或者村民代表會議討論決定。第二，村委會受理、初步審查并上報宅基地申請是宅基地建房審批的前置程序。《上海市農村村民住房建設管理辦法》第十八條規定，鄉（鎮）人民政府應當在接到村委會報送的申請表和建房申請人的書面申請后，會同鄉（鎮）土地管理所進行實地審核。本案訴訟前，錢某曾以某鎮政府為被告提起行政訴訟，要求某鎮政府履行建房審批的法定職責。法院認為，錢某未經某村委會初步審查及上報程序直接要求某鎮政府履行建房審批職責，缺乏依據，判決駁回錢某的訴訟請求。
上海市檢察院某分院認為，根據土地管理法的規定，宅基地審批權的法定主體為鄉（鎮）人民政府。地方性法規、規章規定將宅基地審批中的受理程序前置至村委會，其實質是對宅基地審批職責的再分配，且不違反上位法的規定。村委會受理、公示、簽署意見并上報宅基地申請，是依據法規、規章的授權履行行政管理職責的行為。某村委會對錢某的宅基地申請未予公示、上報，導致其宅基地申請無法進入某鎮政府的審批流程，對錢某權利義務產生實際影響，屬于行政訴訟受案范圍。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十四條第一款規定，村委會依據法律法規、規章授權履行行政管理職責的，可以成為行政訴訟的被告。2022年9月27日，上海市檢察院某分院向某中級人民法院提出再審檢察建議。
2023年6月28日，某中級人民法院作出再審裁定，撤銷原一、二審裁定，指令某區人民法院審理。2024年7月31日，某區人民法院作出一審判決，認為村委會在宅基地申請受理至向鄉（鎮）政府報送流程中相應的履職行為可以認定為履行行政管理職責的行為，判決某村委會于該判決生效之日起90日內對錢某提出的宅基地申請依法作出處理。該判決作出后，雙方當事人均未上訴，已發生法律效力。某村委會按照生效判決履行了上報宅基地申請職責。
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